[목포시민신문] 정조 때 홍국영에서 비롯된 세도정치(勢道政治)는 순조 때 안동김씨, 헌종 때 풍양조씨, 철종 때에 다시 안동김씨 일문이 권력을 장악하여 외척세도정치(外戚勢道政治)가 행해지게 되었다. 왕실의 외척이 정권을 독차지함에 따라 그 척족일문(戚族一門)이 정부의 고관현직(高官顯職)을 거의 독점하게 되었으며, 이에 따른 전제적인 신권(臣權)의 비대는 왕권의 약화를 초래하게 되어 정치의 기강은 더욱 문란해졌다. 왕정(王政ㅡ君主政治)이라는 것은 명목에 지나지 않게 되고, 유교적인 관료정치라는 것도 하나의 허구에 지나지 않게 되었다.

따라서 과거제도도 19세기 들어 순조 이후에는 더욱 그 난맥상을 드러내었다. 응시자격에 엄격했던 신분적 제약은 무너져서 뇌물에 의한 응시, 합격증의 남발 등 시험의 공정성은 기할 수 없게 되었던 반면에, 권귀자(權貴者)에 의부(依附)하지 않고서는 출세하기가 어려웠다. 따라서 실제로 재능있는 학자는 이처럼 문란해진 과거제도를 외면하는 기풍이 더욱 현저해졌다.

중앙에서의 정치기강의 문란은 곧 지방의 행정과 재정의 난맥상을 초래하기 마련이어서, 지방의 수령(守令)이나 이서(吏胥)들의 탐학은 19세기 세도정치 하에서 현저하게 격심해졌다. 흔히 뇌물로 관직을 얻게 된 지방관(守令)은 재임 기간에 그의 재부(財富)를 보충하려 노력했을 뿐만 아니라, 더욱 늘리기에 급급하였다. 그들은 흔히 지방 출신의 하급 지방 관리(吏胥)들과 결탁하여 사리(私利)를 꾀하였다.

이서배(吏胥輩ㅡ아전)는 원래부터 일정한 법정 급료가 없이 그들 자신이 맡은 실무적인 직장에서 그들의 생계를 꾸리게 되어 있었다. 그들이 애초에 그 직임을 맡기 위해서는 그 대가를 미리 수령에게 바쳐야 했다. 그것을 흔히 임채(任債) 또는 임뢰(任賂)라 했다. 고액의 돈을 내고 직임을 사는 것이다. 그리하여 일단 어떤 직임을 맡게 되면 수령에게 바친 대가를 벌충할 수밖에 없었다. 그 방법은 주로 두 가지가 있었다. 그 하나는 농민으로부터 어떠한 구실을 붙여서라도 되도록 많이 거둬들이는 길이었으며, 다른 하나는 소속 지방관청의 세곡(稅穀)이나 세전(稅錢)의 일부를 불법적으로 기취(欺取)하는 것이었다. 이러한 아전들의 거의 관습화된 악폐(惡弊)는 한편으로는 국가의 수조체제(收取體制)를 더욱 문란케 함으로써 국가 재정을 좀먹었으며, 다른 한편으로 의지할 곳 없는 일반 백성은 고혈을 빨리며 어육이 되어갔던 것이다.

19세기에도 국가 재정의 기반은 여전히 전세(田稅)로 귀일된 각종 명목의 부세(賦稅)와 정남(丁男)에게서 거두는 군포, 그리고 농민에게 미곡을 대여했다가 거두어들이는 이식(利息) 등이 가장 주요한 것이었다. 이것을 흔히 전정(田政)·군정(軍政)·환곡(還穀)의 ‘삼정(三政)’이라 하여, 실질적으로 세 가지 재정적 기반을 의미하는 것이었다. 그중에서도 국가 재정은 환곡에 의존하는 경향이 더욱 현저하게 되어, 원래 농민에 대한 구급책에서 시작되었던 미곡대여의 국가적인 사업은 일종의 영리를 목적으로 한 국가적인 고리대사업으로 변질되었다.

수령·아전의 부정·탐학은 이러한 수취체제를 더욱 문란케 하였다. 그리하여 정치기강의 문란과 재정의 곤란은 서로 원인이 되어 양반관료체제는 물론, 농촌사회의 기반 또한 붕괴되어 갔다. 이러한 폐해는 누구에게나 절감되었음에도 불구하고 그 근본적인 시정책은 제대로 강구되지가 않았다.

조선 왕조 후기에 들어서는 궁방, 관아에 소속되는 전지(田地)가 점점 증대되어, 이들 면세전은 확대되어갔던 반면에, 실제 전세(田稅)를 부과할 수 있는 전지의 총면적은 점점 더 감소되어 갔다. 여기에는 또 양반세가나 토호들이 간리(奸吏)들과 결탁하여 그들의 점유지를 부세 대상에서 누탈시켜서, 사점지임에도 불구하고 징세 대상에서 빠지게 된 은결(隱結)이 점점 더 증가되었기 때문이기도 하였다. 그리하여 18세기 말에서 19세기 말에 이르는 사이에는 면세지·진황지·재해지의 면적은 증가된 반면에, 부세 대상 전지의 면적은 오히려 감소되었다.

실제로 전지에 대한 측량·조사(量田)는 20년마다 시행하게 되어 있으나, 정부에서는 해마다 징세를 위하여 재실(災實ㅡ災害與否)이나 진기(陳起ㅡ廢耕地와 起耕地)의 여부를 실지 답사하여 그 재해나 황폐의 정도에 따라 세율을 체감하여 주는 것이 상례였다. 이와 같은 관례는 도리어 수령이나 아전들에 역이용되어서, 피해도 없는 전지를 재해지로 허위보고하여, 징세감면을 통해 수령과 아전들이 사리사욕을 채웠다.

또한, 징세 내용에 따른 폐단은 일반적으로 남징·과징에 있었다. 전정(田政)은 토지의 결수를 기준으로 하여 받는 각종의 세였다. 이 토지세는 전세(田稅), 삼수미(三手米), 대동미(大同米), 결작(結作) 등 여러 종류가 있었으나 그 총계는 총 수확량의 10분의 1도 안 되었고, 이것은 결코 많은 양이 아니었다. 그럼에도 불구하고 토지세가 사실상 무거웠던 것은 각종 부가세와 수수료 때문이었다. 대개 지방의 관례에 따르는 이러한 부가세와 수수료를 합치면, 수확고의 2분의 1이 될 정도로 많은 양을 징수하는 경우도 있었다. 게다가 관리들은 황폐한 진전에서도 세를 징수하였는데 이를 백지징세(白地徵稅)라고들 하였다. 또 사적으로 소비한 공금을 보충하기 위해 도결(都結)이라 하여 정액 이상의 세를 흔히 징수하였다.

군정(軍政)은 매정(每丁)에 대하여 군포 1필씩을 징수하였다. 비록 균역법(均役法)에 의해 반감되었다고는 하지만 전세보다 많은 양의 것이었다. 게다가 여기에 황구첨정(黃口簽丁)·백골징포(白骨徵布)·족징(族徵)·인징(隣徵) 등의 각종 협잡이 있어서 농민을 괴롭혔으니, 농민들이 곤란을 받기는 전정(田政)보다 이 군정(軍政)의 경우가 더 심하였다.

환곡(還穀)은 춘궁기에 가난한 농민에게 국가의 미곡을 빌려주었다가 추수기에 10분의 1의 모곡(耗穀)을 가산하여 받아들이는 것이었다. 모곡은 원래 여러 가지 원인으로 인한 손실을 보충하는 뜻이 있었으나, 실제로는 이자의 구실을 하였다. 이리하여 빈민의 구제를 위한 환곡이 일종의 고리대로 변하여 그 폐해가 삼정(三政)중에서도 가장 심하였다.

관리들은 필요 이상의 양을 강제로 늑대(勒貸)하기도 하고, 반작(反作)이라 하여 출납 관계에 대한 허위 보고를 만들기도 하고, 허유(虛留)라 하여 창고에는 하나도 없으면서 문부에는 있는 것 같이 꾸미기도 하고, 반백(半白)이니 분백(分白)이니 하여 반은 겨를 섞어서 1석을 2석으로 만들기도 하는 갖가지 방법으로 농민을 괴롭혔던 것이다. 이렇게 지방 관리들은 농민으로부터 부당하게 거둬들이며 점점 살쪄 갔으며, 말단에서 행정을 담당하는 향리들 또한 그러하였다.

이러한 것들은 농촌사회의 몰락을 더욱 재촉하는 것이었다. 농민의 대다수가 영세민이며 소작농이었기 때문에 그들은 흔히 공채 또는 사채에 허덕이게 되고, 마침내는 유망민·화전민으로 전락하고 혹은 도시로 유입되었다.

이에 따라 봉건적인 수취체제는 완전히 붕괴되어 갔으며, 이에 대처할 적극적인 재정적 조치나 개혁은 없이 국가 기관이 관영고리대업체나 다름없이 되었던 것이다.

농민들의 불만과 불평은 각지에서 괘서(掛書)·방서(榜書) 등의 사건이 연거푸 일어나는 등 사회 내부에서 음성적인 형태를 띠고 나타나기도 하였으나, 이에 그치지 않고, 도적의 무리가 되어 각지에서 화적(火賊), 수적(水賊)이 횡행하였으며, 점차 조직화 되어 도적단들이 나타나기에 이르렀다.

이런 가운데 민란(民亂)이 또 빈발하였다. 그 주체는 물론 농민이었으나, 대개는 몰락한 불평양반인 잔반(殘班)들에 의해 지도되어 대규모의 반란으로 확대되는 경우가 많았다. 순조 때에 일어난 홍경래의 난은 그러한 대표적인 것이었다. 이로 말미암아 인심은 더욱 동요되어, 소규모의 민란은 거의 쉴 새 없이 전국적으로 일어났다. 철종 때의 진주민란은 그중에서도 가장 두드러진 것이었으며, 곧 뒤를 이어 익산에서 농민들의 반란이 일어나고, 이와 때를 같이 해서 삼남(三南)의 거의 전역에서 농민들의 반란이 일어났다. 이러한 민란들은 대개가 악질관리의 제거를 목적으로 하는 것이었으나, 동시에 벌열(閥閱)정치 및 세도정치에 의하여 병든 양반사회 자체에 대한 반항이기도 하였던 것이다.

아래를 덜어서 위에 보태면 결국 기초가 허약해져 무너지고 마는 것이다. 국가도 예외는 아니다. 농본민생(農本民生)의 정강을 내걸고, 실제로는 농민들을 상대로 핍박과 가렴주구를 일삼으며 제 살을 갉아먹는 어리석음을 범한 양반사대부 위정자들이 결국은 백성을 나라를 이 꼴로 병들게 한 것이었다.

/ 다음 호에는 한국유학 이야기 40번째로 '조선말 성리학의 재연'이 연재됩니다.

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