[목포시민신문] 우리는 살면서 ‘지역’이라는 개념을 매우 일상적으로 많이 사용하고 있다. ‘지역’이라는 개념이 최근 정책영역에서 다양한 정책의 목적에 따라 공간적 범위와 형태의 의미에 따라 몇 가지 속성으로 일반화되고 있다. 특히 지역발전에서 발전(development)은 경제학적 의미에서 성장뿐만 아니라, 철학적으로는 사회의 양적 성장과 더불어 질적인 변화를 내포한다고 학자들은 말하고 있다. 따라서 지역발전은 사회⋅경제적 양적 성장과 더불어 질적 개선을 의미한다고 할 수 있다.
그러면 지역발전정책이란 무엇인가? 지역발전정책은 지역발전을 유발하기 위한 정부의 모든 개입을 의미한다. 그러나 지역발전은 지역 단위의 경제적 성장까지 포괄하는 의미이기 때문에 관련된 모든 정부개입을 지역발전정책이라고 정의한다면, 사실상 경제성장과 관련된 거의 대부분의 정부 정책은 지역발전정책으로 말할 수 있을 것이다.
지역발전 또는 지역 성장의 격차와 전체 경제성장 간에 상호관계가 존재한다는 것은 여러 정부보고서에서 보고된 것처럼 경제가 부진하면 할수록 지역 간 격차가 확대된다는 것을 의미하는 것으로 경기 부진에 따른 소득이나 소비의 양극화가 지역 간 격차를 확대하였을 수도 있고, 지역 간 생산성이나 자원배분이 경기가 부진할 때 확대되어 국가 전체의 사회⋅경제적 비용을 확대시켜 경제성장에 부정적 영향을 미쳤을 수도 있음을 의미한다. 결국은 지역발전의 격차는 국가 전체의 경제성장과 상호작용하고 있을 가능성이 매우 높다는 것을 의미할 수 있다.
2000년대에 들어서면서 역대 정부에서는 새로운 지역발전에 대한 정책적 의제를 설정하고, 정권의 핵심 정책으로서 다양한 정책을 계획⋅집행하였다. 그럼에도 불구하고, 지역발전 혹은 지역 경제성장의 양극화는 지속되고 있는 추세로 나타나고 있다. 통계지표를 통한 실제의 예를 보면, 우리나라 전체 평균 재정자립도(재정자립도= {(지방세+ 세외수입)×100}÷일반회계예산규모)는 2021년 기준으로 48.7%로 나타났는데, 광역지방자치단체 기준으로 격차를 보면 경기도는 총부가가치 기준 1985년부터 약 1,000% 넘게 성장하였지만, 전라남도는 약 230%밖에 성장하지 못하였다. 재정자립도 기준으로도 경기도는 63.7%이지만, 전라남도는 27%밖에 되지 못하며, 또한 강원도(28.3%), 전라북도(27.7%) 등도 재정자립도가 30%에 미치지 못하고 있어 서울특별시, 경기도 등 광역시에 비해 재정자립도가 매우 낮으며 부실한 실태이다.
이러한 결과는 기본적으로 중앙정부와 지자체가 분배하는 세수의 비중은 지역 간 동일하기 때문에 재정자립도는 그 지자체의 세원 및 사업수익(지자체 운영 사업의 수익)에 따라 결정될 가능성이 높고, 이는 해당 지방자치단체의 상대적 경제적 자립도를 의미할 수도 있다. 이는 결국 현재의 시점에서 어떠한 정책으로든 지역발전의 지속가능성이 담보되지 않는다면, 광역권 통합이 이루어진다고 하더라도 균형적인 지역발전의 가능성은 불확실한 것이다.
그렇다면 우리나라 국토 전체적 균형적 발전과 우리 지역에 입장에서의 지역발전, 이 두 마리의 토끼를 잡기 위해서 향후 정책적 측면에서 방향을 잡아야 할 것인지 고민할 필요가 있을 것이다.
지역발전정책은 지역의 사회⋅경제적 여건의 구조적 변화를 유발하기 때문에 단기적 정책으로 추진해서는 안 된다. 그러나 우리나라 역대정부에서는 정권이 바뀔 때마다 여러 가지 사유로 지역발전에 대한 의제를 수정하였다. 어느 정부에서는 지역 균형발전이 강조될 때도 있었고, 지역의 경쟁력이 강조될 때도 있었다. 때로는 삶의 질이 지역발전의 의제로 선정될 때도 있었다. 하지만 타 국가의 지역발전정책을 살펴보면, 정권과는 무관하게 중장기적으로 일관된 정책의 수행이 이루어지고 있으며, 단순히 지역의 양적 발전도 강조되었지만, 국가적 차원에서 재정의 효율화 및 경제성장을 동시에 고려하여 중앙정부와 지방정부가 연계⋅협력하면서 정책의 효과성을 제고하는 가운데, 지역 간 격차를 축소하고 지역의 고유성을 발전시키는 방향으로 추진되었다. 이는 우리나라의 지역발전정책에 매우 중요한 점을 시사한다.
왜냐하면 현재 우리나라의 사회⋅경제가 직면한 저성장⋅고령화 및 지역 간 격차 등을 고려한다면, 지역발전의 지속가능성이 최우선적으로 검토되어야 하며, 이는 결국 재정이 관리되는 지속가능한 성장이 담보되어야 가능하기 때문이다. 그래서 이와 같은 측면에서 지속가능한 지역발전에 대한 효과적이며 효율적인 지역발전 정책의 수립을 위해서 전략적 방향을 간략히 언급해보고자 한다.
첫째, 지역의 재정자립이다.
지역발전이 지속되기 위해서 재정자립은 매우 중요한 요인이라 할 수 있다. 왜냐하면 지방자치단체에서 지출되는 규모만큼 지방자치단체 스스로 수입을 달성할 필요가 있기 때문이다. 즉, 지출만큼 소득이 있어야 지방자치단체의 도덕적 해이가 방지되어 지방재정에 대한 관리가 효율화되고 지역발전이 지속될 수 있는 것이다.
둘째, 정부의 총지출에서 지방자치단체가 권한을 가지고 집행할 수 있는 지출의 확대이다.
이는 중앙정부가 지역발전에 관한 정책을 하향식(top-down) 방식으로 계획⋅집행하는 것이 아니라, 지방자치단체가 독립성을 강화함과 동시에 직접 지역발전의 정책을 설계⋅집행하도록 하고, 중앙정부는 지방자치단체에서 올라온 지역의 정책에 대한 예비타당성을 국가적 차원에서 검토하는 시스템으로 가는 것이 바람직하다는 할 수 있을 것이다.
셋째, 지방재정의 자립도를 강화이다. 지방재정 자립도 강화를 위해 지방세율을 인상하거나 국세를 지방세로 전환하는 방법을 말할 수 있다. 그러나 이 방법을 고려할 수 있으나, 양면의 칼날처럼 오히려 지역발전을 저해하고, 중앙정부의 수입이 악화되어 국가 전체의 재정관리가 취약해져 경제성장이 악화될 가능성이 높다. 따라서 세수의 이전보다는 지역의 세원을 적극적으로 개발하고, 지방자치단체의 자체 사업의 운영 효율화를 통해 세외수입을 확대하는 정책이 선행되어야 할 것이다. 이는 결국 중장기적으로 지역발전의 선순환(善循環, virtuous circle)이 이루어지기 위해서 개별 지역의 경제적 토대가 우선적으로 이루어져야 할 것이다.
